我国国有资产管理体制改革对策

　　内容摘要：随着我国市场经济体制改革的深入，近期多位政府经济部门负责人提出国有企业改革将采纳“竞争中性”原则。本文在回顾、梳理“竞争中性”原则的基础上，分析得出我国国有企业与国有资产管理体制改革的方向是符合“竞争中性”原则的，但在改革程度上尚未完全到位，在借鉴经合组织有关“竞争中性”原则、国家所有权职能等方面经验的基础上，就我国下阶段国有资产管理体制改革提出相关建议。
　　关键词：“竞争中性”原则   国有企业   公司治理   国有资产   体制改革
　　竞争中性的基本理念
　　竞争中性（Competitive Neutrality，也经常被译为“竞争中立”），是经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）倡导并推动各成员国政府消除国有企业在市场竞争中的不当优势（或劣势）而提出的原则。1995年澳大利亚首先出台“竞争中性”政策，核心理念是“国有企业与私营企业公平竞争，政府秉持中立态度、保证政策中性”，将国有企业作为普通企业进行要求，正常参与市场竞争、追求利润、维持正常的商业回报率，不得利用“国有”身份谋求资源倾斜或政策优惠。
　　2012年经合组织发表《竞争中性：维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》，对竞争中性进行一般性定义，即“在经济市场中运行的任何实体均不存在不当竞争优势或劣势”，并提出确保竞争中性的所谓“八大基石”：一是精简国有企业运作形式，使国有企业与私有企业面临相同法律约束;二是核算特定职能的成本，建立成本分摊机制、提高透明度;三是要求竞争领域的商业化国有企业必须获得与业内企业相当的回报率;四是对政府规定必须承担的公共政策职责必须给予足够、透明的补偿，并确保补偿机制的问责性;五是坚持税收中立，使国有企业与私有企业面对相同的税收待遇;六是坚持监管中立，监管环境及监管执行不应对不同所有制企业有任何歧视;七是坚持债务中立，避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件或来自政府的直接补贴;八是坚持政府采购中立，确保采购政策与程序具有竞争性、非歧视性和透明度。上述八项竞争中性的原则，总体上可以归纳为三方面的问题。
　　（一）政府与国有企业的关系
　　一是对从事商业活动的政府实体进行公司化改造，按公司法注册，使国有企业与私有企业面临相同法律约束。二是实现政企分开，防止政府对国有企业的政治干预。三是将国有资产所有权职能从政府公共管理部门，尤其是市场监管部门中分离出来，形成不对任何所有制企业特殊的监管环境。四是管理国有企业要遵循市场规则，不干预国有企业董事会的独立决策和企业日常管理。五是对竞争领域的商业化国有企业必须获得与同行业企业相当的回报率。
　　（二）国有企业与私有企业享受平等待遇
　　一是税收中立，国有企业与私有企业应面对相同的税负、税收待遇。二是债务中立，避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件以及获得政府直接补贴。三是政府采购中立，采购政策与程序应当面向全部所有制企业，具有竞争性、非歧视性和透明度。四是对竞争领域的商业类国企必须获得与同行业企业相当的回报率。
　　（三）国有企业承担政府责任要分清成本
　　一是对于政府内部面向市场的特定职能，要想办法核定其成本，建立成本分摊机制，不能因公共活动分担市场活动的成本，形成市场活动的成本优势，而造成不公平竞争。二是对于国有企业承担的公共政策职责必须给予足够补偿，算清国有企业成本，并且将核算金额予以公布以及确保政府补偿机制可以问责。
　　總体看来，经合组织国家提出“竞争中性”，是基于对国有企业两个方面的担忧。一方面是担心位于垄断行业或得到政府补贴的国有企业通过滥用定价权或交叉补贴等反竞争行为，实现对私有企业的竞争优势。另一方面是担心一国政府通过税收、融资、补贴等扶持政策，帮助该国国有企业进入他国市场参与竞争，或一国政府为了保护本土国有企业，在市场准入或政府采购方面设置障碍，限制他国企业参与竞争。
　　目前我国执行“竞争中性”原则存在的差距
　　（一）相当规模的国有资产仍由政府公共管理部门监管
　　截至2018年三季度末，有218家国有控股（境内）上市公司的实际控制人分别为财政部、教育部、农业部、交通部等政府公共管理部门，以及新华社、人民日报社、中央广播电视总台等具有公共影响力的事业单位，还有各地方财政、交通、开发区等政府部门，资产总额139.01万亿元、所有者权益11.93万亿元、营业总收入4.99万亿元，分别占全部1068家国有控股（境内）上市公司的75.6%、46.7%和18.65%。楼继伟（2016）称，目前75个中央部委办局还管理着5300余户国有企业，基本没有建立国有资产出资人管理制度。同时，金融、铁路、烟草、邮政、出版等行业的国有企业还按照行业特点在管理，突出了行业、领域的特殊性，导致国有资产出资人多头设立。大量游离于统一国资管理体制之外的行政事业性、资源性国有资产和垄断领域的经营性国有资产，仍由政府社会公共管理部门、事业单位管理，形成了政企不分、交叉管理、管理真空等问题，存在国有资产流失的漏洞和风险。另一方面，分散的监管体制是各自为政、规则不一、管理混乱的，没有从全局、整体来规划国有资产布局，也没有形成一致的国有资产发展路径，造成国有资产资源配置效率的损失。更为关键的是，大量公共管理部门监管着国有企业，对形成统一公平的市场环境形成阻碍。
　　（二）部分国有资产出资人职能未落实给国资委
　　出资人代表完整、充分地享有选择管理者、参与重大决策、资产收益三项基本职权，是国有企业建立现代企业制度的基本要求。但目前国资委监管企业的部分国有资产出资人的职权仍由一些公共管理部门在行使。比如，一部分国有企业负责人由组织部门管理，国资委无法选择管理者，董事长不是股东任免的，经理层也不是董事会选聘的，难以真正推进国有企业建立规范的公司治理。组织部门任命企业管理者，隐含了相对应的行政级别，导致企业内部层层树立行政级别的观念。又如，国有资本收益权普遍未得到落实，各级财政部门仍比照公共预算财政资金的项目管理模式管理国有资本预算，甚至纳入公共财政预算框架，国资委难以通过国有资本经营预算来引导国有经济布局结构调整，也引发国际社会对我国市场经济地位的非议。此外，由于国有资产监管体制没有统一，对于未纳入国资监管体制的国有企业存在的问题，一些政府部门出台文件进行规范，但规范范围却是包括国资委监管企业在内的全部国有企业，这就又形成了政府部门多头行政管理的政资不分局面，侵蚀了国资委的出资人权利。国有企业要面对政府部门各方面的工作检查，不堪重负。

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