规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法

　　摘 要：取消农业税后，国家向农村输入越来越多的资源。为了保证下乡资源的合理有效使用，国家制定了越来越多也越来越具体的资源使用规范，这些资源使用规范在防止基层资源滥用的同时，也极大地限制了基层治理主体的主动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化。尤其值得讨论的是，最近数年国家提出建设服务型基层组织，变基层的管理为服务，在基层实践中却出现了服务主体性丧失和积极性丧失的问题。解决问题的办法是寻找平衡，一方面要对资源使用进行规范，一方面又要给基层治理一定的主体性和主动性，允许基层治理有相对灵活的自主空间。
　　关键词：基层治理；资源下乡；精准扶贫；办事留痕
　　中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0064-07
　　作者简介：贺雪峰，武汉大学社会学系教授、博士生导师 （湖北 武汉 430072）
　　一、问题的缘起：以湖北省两个村庄为样本
　　2018年，笔者到湖北省T县和X县调研，发现当前中部农业型地区村级治理的规范化要求也已经相当严格。遗憾的是，这样一种严格的规范化要求却似乎没有在治理上起到应有的作用。相反，严格的规范化要求造成了基层工作的很大困扰，甚至因为有大量上级要求的规范工作要做，村干部都没有时间真正接触村民群众，了解村民群众的需要，解决村民群众的问题了。
　　T县A村只有500多人，常年在村200多人，是一个极小的村，三名村干部分别为村支书兼村委会主任、村支部副書记、村妇女主任。按上级要求，村干部周一到周六必须全天上班，时间固定为上午8∶00-12∶00，下午3∶00-6∶00，周日村支书值班。除到镇上开会外，村干部必须在村部办公室坐班，县市和乡镇有关部门（组织部、纪委、扶贫办等）每隔一段时间进行不定期坐班情况督查——实际上几乎每周都有部门来督查。此外，按照T县县委组织部要求，全县所有行政村都要建面积不低于500m2的村办公大楼，县委组织部每村补助30万元，即使如此，每个村仍然要形成大约40万元村级负债，在几乎没有村集体收入且2003年农村税费改革锁定村级债务仍未偿还的情况下，县委组织部不仅要求各个行政村在年内完成建楼任务，而且要求各个行政村制定偿还建楼负债的还债计划。建新村部成为了一段时期的中心工作，各个村的建楼进度由乡镇每日公开、每日督办，不能按时完成任务的扣发村干部绩效工资。
　　T县A村村部一楼是村民服务中心，村妇女主任和副书记轮流坐班，等村民来村部办事。只不过在一般时期，每周也就两三个村民来村部找村干部办事或解决问题，诸如上户口、办理低保、申请困难救助以及反映家庭情况。村干部上班主要事情有三项：一是几乎每天都有村干部要到乡镇开会，二是完成上级交办各项事务，主要是完成上级要求填报的各种报表，三是完成常规工作并“办事留痕”。“办事留痕”费时费力最多的有两项工作：一项是精准扶贫，一项是党建工作。以党建为例，A村有31名党员，每月都要召开支部主题日会议，村党支部副书记每月为整理主题日会议资料“留痕”就要用一周时间。村支书说，最近一年多时间的党建资料比过去20多年加起来还要多。村支书还说，现在党建工作形式要占到90%以上，实质内容不到10%。每个季度上级都要来检查党建资料工作，每次检查也都只是形式要件检查，而不会也不大可能检查实质内容。不仅党建工作，几乎所有工作都要“办事留痕”：维稳、网格管理、农业生产、纠纷调解，都要求有规范的资料存档。村支部副书记的重要工作就是整理资料、留痕存档了。精准扶贫则是“办事留痕”及规范管理要求更高的一项工作。A村有两个上级派驻工作组同志，主要工作也就是整理全村21户一般贫困户（另外还有9个五保户、14个低保户）的各种资料，村干部只是协助工作组准备资料。
　　对村干部工作的规范化要求同时也就是正规化、行政化的要求。本来村干部是不脱产干部，上级要求村干部必须脱产坐班，村干部就不可能再从事其他职业获得收入，湖北省因此将村干部误工补贴的报酬改为工资，规定村支书可以享受乡镇副职干部的待遇，T县村支书一年的工资为3.9万元，其中大约一半为年终绩效考核工资，A村各项工作都是完成较好的，书记一般可以拿到3.5万元，副书记和妇女主任等副职干部工资为书记工资的80%，即2.7万元/年。湖北省是在2016年大幅度提高村干部工资的，之前村干部误工补贴大约为1万元/年。不过湖北省只是规定了村主职干部工资提至乡镇副职干部的水平，大多数地区副职村干部仍然拿误工补贴。T县用地方财力提高了副职村干部报酬，所以就要求所有村干部都必须坐班，按时上下班，村干部就职业化和脱产化了。或者说，正是村干部“误工补贴”变“工资”加剧了村干部的职业化、脱产化，村级工作规范化、程序化、正规化才有了条件。X县与T县不同，即X县村支书工资化了，每年可以拿3.4万元工资，其中1.4万元为年终绩效，上级考评好的年终绩效可以拿到1万元左右，不好的只拿得到2000元。副职村干部却仍然只能拿误工补贴，每年报酬4000-8000元，因为X县地方财政无力支付副职村干部工资。因此，X县也只可能要求村支书坐班，其他村干部则轮流值班。轮流值班是按任务来工作的。在X县C村，“办事留痕”做材料的有两个专职人员，一是村文书，二是村支委。X县C村村支书称：“现在农村工作千头万绪，所有工作都要归到村里来管，并且所有工作都要办事留痕，要做详细记录，这样防止出现问题时倒查追责。没有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就会追究责任。”有时做事情很简单，比如调解纠纷可以很简单解决了，“留痕”却很花功夫，因此，全村4个干部中有两个干部专门做材料。“上面千条线”，不仅“条条多”，而且“框框多”，每个“条条”所下达的任务都有“框框”，即规范化要求，稍有不慎就可能犯错误，上级就可能追究追查，按照村干部的说法——“条条蛇都咬人”。C村村支书指出：“现在农村工作既要搞工作又要有自我保护意识。不然就不知道犯了哪一条，被处分了还不知道为什么。现在怕干事，不想干，主要是怕追责。干的越多怕的越多，一干事就容易出偏差，所以不如不干。干事要按程序，有没有效果无所谓，反正不追究责任就算了。”

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