论我国土地储备融资的政策变革和模式创新

　　摘 要：2018年《土地储备管理办法》和《土地儲备资金财务管理办法》的修订标志着土地储备机构贷款融资模式的终结，取而代之的是地方政府土地储备专项债券，因土地储备专项债券的发行受到政府的严格控制，许多地方的土地储备工作出现了资金短缺的窘境。破解土地储备资金短缺窘境的出路在于允许土地储备机构进行私募股权融资。以私募股权融资代替部分债务融资不仅可以降低土地储备机构的债务风险，减少土地收储过程中的利益冲突，还有利于控制储备土地一级开发的成本，符合国家控制土地储备债务风险和调控房地产价格的双重政策目标。
　　关键词：土地储备;债务融资;私募股权融资
　　中图分类号：F301.0     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）02-0103-10
　　我国是一个传统的农业国家，在改革开放以前，80%的人口居住在农村，城市发展相对迟缓。改革开放以后，我国经济开始快速增长，随之而来的是城市化进程的加速，大量农村人口进入城市就业，城市规模迅速扩张。20世纪90年代中后期，城市户籍制度与住房制度改革双双启动，进城的农民开始大量落户城市，在城市中形成了强劲的新增住房需求，房地产开发行业崛起，城市建设用地需求大幅增加，土地储备制度在这一背景下应运而生。不可否认，土地储备制度增强了地方政府在城市发展中的主导力，对过去20年高速度的城市化进程做出了积极的贡献。但遗憾的是，地方政府普遍忽略了土地储备机构垄断地位的负面影响。长期以来，土地储备机构遭受低效率和高成本的困扰，为了维持持续的运营，其凭借垄断地位进行大规模债务融资，并不断推高土地出让价格，导致债务风险的积聚和房地产市场的价格泡沫。要扭转这一被动局面，需要对土地储备机构的业务模式进行调整，克服其垄断惰性，激励其成本控制和效率追求。但是，土地储备机构作为地方政府下设的事业单位，自有资金并不充裕，其运营所需资金主要需要依靠融资取得，融资模式对土地储备机构的业务模式构成重要约束。因此，只有创新土地储备机构的融资模式，优化融资结构，才能实现其业务模式的改善，有效防范其债务风险，降低土地储备成本，实现有效率的和不制造房地产价格泡沫的长期稳健经营。
　　一、城市发展中的利益冲突与土地储备制度
　　在许多国家的城市发展进程中，城市开发用地供给不足是一种普遍的现象。造成这种现象的主要原因是政府对城市开发用地供给的干预。城市发展是一项十分复杂的系统工程，城市道路、市政设施、公用事业、居民住宅、商业物业、工业厂房等都需要占用土地，各类用地项目必须合理布局，才能实现城市土地综合利用效率的最大化。由于城市发展中同时包含了公共物品和私人物品的用地需求，城市用地的合理布局无法通过市场自发的资源配置而实现，政府以行政手段来实现城市用地的合理布局成为一种普遍的做法。政府的行政手段主要是通过城市规划来设定每一块土地的用途，并通过政府的投资来配建相关基础设施。Burnley等人通过对澳大利亚城市发展进程的实证研究表明政府的规划对于城市扩展以及城区布局具有至关重要的影响[1]。但是，政府以行政手段参与土地资源的配置的弊端也十分明显。美国乔治梅森大学的Schleicher研究了规划对城市发展的影响，认为从全球范围来看，多数国家的城市规划速度都很迟缓，导致城市房地产开发用地普遍存在供给不足的问题，这一问题在大型城市表现得尤为突出，大城市的开发用地供给不能对飞涨的房价做出及时的反应，这是造成许多国家大城市房价居高不下的根本原因[2]。本文并不完全赞同将规划迟缓视为城市开发用地供给不足的根本原因。规划迟缓只是问题的表象，从本质上看，导致城市土地供给不足的真正原因是城市发展用地中的利益冲突。
　　城市发展用地中的利益冲突体现在两个方面。第一是不同区域之间的矛盾，城市发展涉及的市政项目需要庞大的资金投入，而市政项目所形成的道路、教育、医疗、城市绿化、市政工程等虽然属于公共物品，但其主要受益者却是附近的社区，附近社区的土地及房产因此而增值。也就是说，市政项目存在公共投资向私人收益转移的公共福利溢出，市政项目的庞大投资会转化为城市规划所确定的开发用地的增值收益。因此，用一个城市全体纳税人的钱来投资某一区域的市政项目必然引起不同社区之间的利益冲突，对于非受益的社区而言，这种投资模式并不公平，让市政项目的受益社区承担全部或大部分市政项目成本才是公平的。但是由于市政项目由政府所承担，通常政府将市政项目视为普惠于民的工程，并不界定受益社区。因此，一个城市的不同区域就会在城市规划过程中尽量为自己争取更多的市政项目投资，从而发生不同区域之间的矛盾。第二是不同土地权利人之间的矛盾，在城市发展中，土地的权利人都希望将自己所拥有的土地规划为私人物品属性的开发用地，而希望将其他人的土地规划为道路、教育、医疗、城市绿化、市政工程等公共物品属性的建设用地。众所周知，公共物品属性的建设用地通常由政府所征用，土地权利人难以在政府征用中取得增值收益;而私人物品属性的开发用地可以进入市场流通，土地权利人能够在市场流通中取得可观的增值收益。
　　不难看出，城市发展过程中不同区域和不同土地权利人之间的矛盾归根结底是城市发展中利益分配的矛盾。在西方国家，由于城市规划所确定的开发用地可以直接进入市场流通，土地权利人之间利益分配的矛盾会突出表现在城市规划环节，正是这种利益分配的冲突造成城市规划的迟缓，而城市规划的迟缓造成开发用地供给不及时，最终导致城市房地产价格的上涨和居高不下。
　　与其他国家不同，我国城市发展中并不存在规划迟缓问题，因为我国的地方政府在城市发展规划中无须面临其他国家所遭遇的利益冲突，这主要得益于我国的城市土地储备制度。土地储备制度作为一种土地流转机制最早于1996年出现于上海市，随后在全国得到迅速推广。建立土地储备制度的初衷是实现开发供地市场的“一个渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”[3]。这一制度的基本特征是由土地储备机构行使政府征收土地和拆迁房屋的权力，并由其以专营的方式向市场供给开发用地。2007年11月19日国土资源部、中国人民银行与财政部以国土资发〔2007〕277号文件联合颁布了《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），土地储备制度的法律依据由此走向全国统一。依据该《办法》第三条的规定，土地储备机构是隶属于市、县土地管理部门的事业单位，具有独立的法人资格，其职能是统一承担本行政辖区内的土地储备工作。

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