摘要：随着我国经济的迅速发展，以及不断深化的住房体制改革，我国住房公积金管理体制对其制度的可持续发展形成制约。文章分析了我国目前住房公积金制度存在的问题，并学习国外的成功经验，基于供给侧改革视角对我国住房公积金制度进行重新定位，建立互助性住房政策性金融体系，突破旧的管理制度框架的约束，进而保障房地产市场长期稳定健康发展。
关键词：住房公积金；供给侧；制度改革；政策性金融机构
一、引言
我国住房公积金制度始于20世纪 90年代。作为住房制度改革的内容之一，它使住房从实物向货币供给的制度转变，从实物性向以市场为主的制度转变。但随着经济和社会的发展，现行的住房公积金制度面临着诸多新问题，制度公平性、管理的效率屡遭质疑，落后的管理体制成为制约公积金制度发展的瓶颈。在供给侧结构性改革的背景下，住房公积金制度改革成为顺应新形式的需要，尤其是住房保障体系建立、发展的需要。进一步明确我国公积金管理机构的性质，对公积金制度再定位，建立适应当代经济发展的公积金制度，会有助于住房制度的改革，让更多职工感受到我国全面深化改革的制度福利。
二、我国住房公积金制度的问题
（一）公积金缴存覆盖面较窄
以我国现在住房公积金的缴存情况看，尽管国家机关、事业单位、国有企业能够基本全覆盖，但部分民办社会组织、民营企业考虑到减少支出、控制成本，对缴存公积金不是很积极。依照国务院提出的“把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”、“住房保障等基本公共服务全覆盖”的规划，现行住房公积金制度与国家的要求是不相适应的。
（二）缺乏公平性和互助性
强缴免税、强制低存和购房低贷是我国现行住房公积金制度的主要环节，应包含公平性和互助性。然而实践结果却高收入群体由于该制度获得了更大的益处，形成了“劫贫济富”的现象，缺乏公平性；中低收入群体因很难符合贷款条件而处于长期“只存不贷”的状态，高收入群体却更容易获得公积金贷款，形成了“逆向补贴”，互助性的特性随着时间推移渐渐减弱，有研究表明在目前制度体系下，约20年后我国公积金制度的互助性作用基本丧失。
（三）制度刚性不够，管理水平不高
强制缴存是住房公积金制度的根基。目前住房公积金制度的基本依据是《住房公积金管理条例》，还没有上升为国家法律，强制性不够，导致住房公积金管理机构执法依据不强，力度不够。另外，我国住房公积金管理机构为非营利性事业单位，受单位性质、人员结构、体制机制等因素影响，可调动的资源有限，部分城市管理机构运作水平不高，服务模式陈旧，资源浪费较大，引起社会公众质疑。
三、国外可借鉴的公积金制度
（一）美国政策性住房金融体系
较早建立政策性住房金融体系的国家之一是美国，它建立了联邦住房局、政府全国抵押贷款协会和退伍军人局等三家政策性金融机构，同时，它还设立了国家抵押贷款協会、联邦住房抵押贷款公司和联邦住房贷款银行个住房政策机构。商业性与政策性的互补机制构成了美国的住房金融体系，大力支持了中低收入家庭的住房需求。
（二）日本住房政策
日本设立了住房金融公库，它具有住房政策性和社会保障性，随着政府住房政策目标和住宅市场的调整而不断改革其金融机构，创新金融服务，为日本住宅金融公库持续的发展动力和强大的生命力提供了保障，在不同发展阶段转变了其制度功能。政府从不同方面进行经济支持，通过融资制度和财政补贴，使很多家庭特别是中低收入家庭能够有房住有所居。
（三）德国储蓄银行管理模式
德国住房公积金管理模式是储蓄银行式的管理模式。住房储蓄银行主导着德国的公共住房金融体系，住房储蓄银行是“互助式契约储蓄系统”，定向的为储户提供购房服务。公积金封闭运行且存贷款利息都很低，无论存款还是贷款，其资金的运作只面向自己的储户，存款者缴存的资金不允许用于投资行为，存贷的利率差是其利润的唯一来源。由于业务单一，它与商业银行进行合作，可以降低机构的运营成本。
四、我国住房公积金制度改革方案规划
针对我国住房公积金制度的实际问题，借鉴国外政策性住房金融制度的成功经验，我认为我国住房公积金制度应定位于政策性互助性金融机构，通过系统设计让公积金制度由封闭式变为开放式，提高资金的安全性。
（一）立法制度
加快住房政策性金融机构的立法步伐，突出强制性，依照国家的政策规定使政策性金融机构的制度立法层级得到提高，全面提升管理服务的标准和水平，扩大制度覆盖面，做到应建尽建、应缴尽缴。
（二）机构设置
建立以中央住房金融机构为中心的政策性互助性金融体系，通过平衡地方和中央的利益打破我国公积金制度属地化管理的旧体制。组织架构采用“总分行制”，即“国家（总）—省（分）—市（支）”，有利于归集、分配资金，抵御风险，提高资金的使用效率，增强竞争力。
（三）资金来源
高效率、高集聚力的资金组织系统是政策性金融机构发展的前提和基础。资金来源主要有：1.住房公积金（最主要的资金来源渠道）；2.住房补贴；3.公有住房、商品房专项维修资金；4.公有住房出售的房款；5.存量房交易监管资金；6.通过发行债券、贷款证券化等金融工具归集资金；7.房地产开发商预售款；8.政府财政资金；9.从其他机构借入的资金。以上渠道将筹集大量的资金，由政策性金融机构进行严格的监控和充分的利用，还可以借鉴国外的成功经验，利用多种负债工具进一步拓宽资金来源渠道，保证资金来源充沛和自身流动性安全。
（四）资金使用
政策性金融机构的资金主要用于：旧房改造贷款、购买住房贷款、保障性住房建设以及其他相关的住房贷款。重点使用于购房支持，提高职工住房率，针对低收入者出台相应的优惠倾斜政策。资金还可投资资本市场和货币市场，整合同业资源，利用互联网金融平台大力提升其金融服务能力，创新与住房相关的金融业务，为居民提供住房政策性金融融资服务。
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（作者单位：大连市住房公积金管理中心）
