信任、法治与国家治理现代化

　　摘要：不同的国家治理模式有着不同的信任基础，只有与国家治理模式相匹配的信任模式才能促进国家治理的有效实现。中国的国家治理现代化面临着从特殊主义信任模式向普遍主义信任模式的转型，从单向依附型信任模式向协商合作型信任模式的转型。法治实践可以从提供稳定预期、保障公民自治权利、规范治理方式等方面促进信任模式的转型，但法治发挥作用的前提是重建自身的公信力。
　　关键词：信任模式 国家治理 法治公信力
　　中图分类号：DFO 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）06-0050-11
　　国家治理体系和治理能力的現代化已经成为我国改革发展的重要目标之一，但这一目标的实现仅仅依靠国家自上而下的推行不仅成本过高，而且也与国家治理现代化的目标背道而驰，为此应争取民众的认同、信任和支持，以降低治理成本，提高国家治理的合法性和有效性。但国家治理的现代化是对我国传统治理方式的重大改革和调整，传统的社会信任模式已无法为新的治理模式提供有效的精神和伦理支撑，为此，需要了解国家治理模式与社会信任模式之间是一种什么样的关系，国家治理的现代化应有什么样的信任模式与之相适应，在乡土社会向城市化社会转型中，国家治理模式由统治型和管理型向服务型转型的背景下面临着哪些问题，如何实现我国社会信任模式的转型，法治又在其中扮演什么样的角色，本文将对这些问题进行相应的探讨。
　　一、国家治理模式变迁及其信任基础
　　“国家治理”一词有广义和狭义之分，广义上可以指国家的治理主体进行的一切有利于维持国家政权稳定和社会秩序正常运转的治理活动和治理过程，这里的“国家治理”是一个中性词，可以适用于各种类型的政体和治理方式；而狭义上的国家治理，则是指从20世纪90年代兴起于西方并逐渐向全球扩展的新“治理”理念，更多地强调多元社会主体的参与和民主协商的治理方式，与民主的政治制度密切相关，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。广义上的国家治理活动从国家产生之日起就已经出现，并且随着社会的变迁而呈现出不同的治理模式。但不管国家治理模式如何变迁，国家的治理活动都不可能完全建立在纯粹的强制和暴力的基础上，而是需要民众对国家权力的运行及其国家权力的行使者有一定程度的信任、支持、服从和配合，以维持其治理的合法性和有效性，“任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益”。完全靠强制和暴力维持秩序，而缺乏民众的基本信任与合作的国家，不仅缺乏合法性基础，而且会使整个社会充满紧张和对抗，政治效能低下，治理成本居高不下，最后使政权在冲突和混乱中走向解体。所以，在人类社会的早期，一些有见识的思想家和政治家就已经表现出了对政治统治中“信”的高度重视，如孔子在回答子贡的问政时，就把“民信”排在比“足兵”和“足食”更为优先的地位。商鞅在变法中也有“徙木立信”的举措。所以国家治理是需要一定的信任关系作为基础的，其中既包括国家与民众之间的纵向信任关系，也包括民众之间的横向信任关系，这两种信任关系往往相互影响、相互渗透，并共同影响甚至决定着一个社会整合和国家治理的状况。
　　国家治理的模式与社会信任状况呈现出复杂的互动关系，不同的国家治理模式需要有不同的信任基础与之相匹配，不同的社会信任状况也会对国家治理成效产生不同的影响。韦伯根据合法性要求的不同，把统治的类型划分为合法型统治、传统型统治和魅力型统治，这些不同的统治类型其实也表明了民众基于不同的基础而对统治行为产生的信任，分别是基于法律制度、传统习惯及领袖个人魅力而产生的信任。从国家治理模式的发展历程来看，大致经历了从统治型的国家治理模式向管理型国家治理模式和服务型国家治理模式发展的历程，这是一个从国家权力的全能主义向国家权力逐渐收缩其管制范围并实现规范化运作的过程，同时也是一个社会主体的地位不断提升以及参与治理的领域和权利逐步扩大的过程，随着国家治理活动中公权力强制性的减弱和民众自主性的增强，对信任程度的需求也越来越高。
　　统治型国家治理模式主要存在于民主法治尚未建立或不够成熟的国家。在统治型国家的治理模式中，统治者虽然也会通过施行仁政、推行道德教化和宗教教义等方式来增加民众的福利及对统治的认同度，以争取民众对统治者的信任，提高统治的合法性，但民众没有独立平等的政治地位和法律权利与统治者进行讨价还价或协商谈判，更难以对统治行为形成制度化的制约机制，所以这种信任是一种单向度的依附型的信任关系，更多地要求民众对统治者的忠诚、感恩和回报，而统治者自身对民众是充满不信任的。为了维护少数统治者垄断性的统治权，统治者往往会采取暴力、权谋及严刑峻法等手段防范和打击统治权的觊觎者，并对社会中的信任网络采取分化瓦解、分而治之等手段，破坏民间的信任和团结，挑起民众之间关系的紧张甚至争斗，以维护自己的统治地位。民众在统治者的管制和教化之下，往往会对统治者形成敬畏和依赖的臣民人格，加之在统治型社会中通常缺乏明确的法律和可靠的机制来保障民众的权利和利益，而更多地依靠习俗或礼治规范调整彼此之间的关系，面对统治者恣意的权力滥用和财富掠夺，民众往往生活在惶惶不安的状态中，除了对建立在血缘、地缘和亲缘基础上的关系最密切的家族成员和邻里乡亲的信任之外，很难对陌生的外人产生信任感。所以高度集权的统治型国家治理模式往往也是低信任度的社会，“低信任社会产生的原因是其历史上经历了强大的政治集权，这一强权扫除了权力的竞争者，因而集权之前的‘社会资本’和民间组织濒于灭绝”。
　　管理型的国家治理模式主要存在于现代民主法治已初步实现的国家，以西方国家在“治理革命”之前的治理模式为代表。西方国家在资产阶级革命后普遍建立了代议制民主和分权制衡的宪政制度，为国家治理中信任关系的理性化、制度化和普遍化奠定了基础。根据社会契约论和人民主权的原则，民众从理论上来说取得了治理主体的地位，并在社会契约的基础上把本属于自己的部分权利委托给一些由民主选举产生的管理者来行使，并希望他们运用国家权力来为民众谋取福利，促进公共利益的实现，而不是被用来谋取管理者的私利。民主社会的国家权力本身就是政治信任的产物，但这种信任不是一种五条件的盲目信任，而是包含着理性的不信任，包含着对国家管理者的人性弱点及其滥用权力、以权谋私的可能性的认识，所以西方国家一般通过严密的科层官僚体系、理性客观的法律制度、分权制衡的宪政设计等方式防止国家权力的滥用，化解人们在政治活动和社会交往中的信任风险。但是这种国家治理的模式同样难以避免委托一代理的难题。由于国家权力及其行使者天生就有自我扩张和膨胀的趋势，再加上掌权者在权力行使过程中具有的知识、信息、权力资源等方面的优势，即使是严密的法律制度也难以抑制其自利倾向和道德风险，腐败和滥权在所难免，在参与机制和自治权利不足的情况下，民众可能由国家的主权者再次被异化为治理的客体，而法律制度则可能由控制公权力的手段被异化为控制民众和社会的工具：“这种转型的实际效果却是增强了权力的控制能力，使权力得以在由法律所开辟的广阔领地中实行无所不在的控制”。管理型国家治理模式强调以国家为唯一治理中心，而随着现代社会的日益复杂化和多元化，以及民众参与国家治理的愿望和需求的增长，这种单一中心的治理模式日益显得僵化和迟滞，难以应对社会的复杂性和高度不确定性，也难以满足民众多元化的利益需求和民主参政的愿望，引发民众越来越多的不满，并且影响到了民众对现代国家治理能力及法治自身的信任。

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